会议时间：2015年8月28日（周五）下午14:00-17:45

　　主办单位：杭州市律师协会行政专业委员会委员

　　会议地点：杭州市律师协会中会议室

　　主讲嘉宾：中国法学会行政法学研究会常务理事、浙江大学光华法学院章剑生教授、浙江省法制办副主任吴强军先生。

　　参会人员：杭州市律师协会行政专业委员会委员及部分非委员律师，共计30余人。

　　会议主持：市律协行委会主任、浙江天册律师事务所蒋朝镖律师

　　会议内容：

　　2015年8月28日，由杭州市律师协会行政专业委员会举办的“律师参与地方立法实务研讨会”在杭州召开。

　　近年来，律师主动或受邀参与地方立法的情形越来越多，途径和方式各种各样，也发挥了一定的作用，产生了一些影响。但是，也存在一些问题。在此情况下，作为律师很有必要了解这一领域的现状、问题和改进的方法。为此，经报市律协同意，市律协行委会组织了本次律师参与地方立法实务研讨会。

　　本次会议邀请了中国法学会行政法学研究会常务理事、浙江大学光华法学院章剑生教授，及浙江省法制办副主任吴强军先生，分别从学理和立法实践两个角度对律师参与地方立法问题进行了深入的分析。

　　市律协行委会主任，浙江天册律师事务所蒋朝镖律师全程主持了本次会议，市律协行委会委员及部分非委员律师共计30余人参加。

　　一、章剑生教授对律师参与地方立法应注意的问题做了简要介绍

　　由于立法法的修改，地方立法的范围扩大到所有设区的市，浙江包括湖州、台州、金华等17个市。但关于立法的专业人才欠缺是各市的现实，所以律师队伍的加入可以成为一个对此现象重要、及时的补充。立法的精神在于通过良法实现良治，所以律师参与地方立法应本着立法者的责任感，进行充分调研，争取在立法过程中发挥积极的作用。要做到这一点，需要至少在以下两个方面引起注意。

　　1、基于立法目的对立法草案进行评价

　　每一部法律草案的提出都有一个明确的立法目的，成文的法律草案需要围绕该法的立法目的进行逻辑架构，最终的规范文本的内容也都应该以此立法目的作为核心思想。因此，立法目的在立法过程中起着主导的作用，立法者应该对立法目的时刻了然于胸，基于立法目的对整个草案进行评价，立法才能收到预期的效果。

　　2、对上位法的整体把握

　　在具体法条论证的时候，对上位法的整体把握的主要原则为不抵触原则。应当参照最高法院设置的标准，同时在同位法之间应当注意处理新法与旧法、特别法与一般法的关系，其中最重要是对上位法的整体把握。在充分理解上位法的基础上，在立法过程中应当避免制造出与上位法相抵触的法律。在进行地方立法时尤其要注意一些最可能涉及的相关法律与规定，例如行政处罚法、行政许可法、行政强制法和行政法中对于收费的规定等。并且，在厘清上位法的概念的同时，还应当注意在立法时，涉及的法律用语和法律责任也应当与上位法保持一致。

　　另外，应当保证在立法过程中，依法行政原则、尊重和保障人权原则、越权无效原则，信赖保护原则和比例原则等行政法的基本原则应贯穿整个立法过程，其中比例原则尤其重要。

　　随着现代政府在推行现代行政鼓励创新，如激励行政、合作行政（行政合同）和协商行政这样的行政方式的作用越来越明显，因此在立法中也应该注意这样的立法趋向。

　　二、刘强军副主任就“立法与律师”为主题做了专题演讲

　　2012年国家虽然宣布了我国法律体系基本建成，但现实情况并不乐观，例如很多地方立法计划的痕迹非常明显，由于受制于上位法的约束，始终不符合彻底的市场化的要求。在本次四中全会的决定中，涉及地方立法的篇幅比重大，占整个决定的十分之一。内容涉及公民权利、经济社会制度等各个方面。由此可见，我国的法律体系并不十分健全，立法任务将异常繁重。

　　地方立法碰到的最大问题是由于在立法过程中，由于上位法没有变动，地方立法的修改无法跟上中央政策。但是，如果上位立法内容一旦变化，地方立法就势必要根据上位法做出及时作出反应，因此地方立法任务的繁重程度将不会亚于上位法的修改。

　　1、四中全会决定提出的新立法精神和立法质量标准

　　四中全会提出了良法的概念和立法要符合宪法精神，反应人民意志，得到人民拥护的高标准。

　　首先，四中全会将以往的“规范和保障”修改为“对改革发展起引领、促进、规范和保障”。要求重大改革要于法有据，对立法时机还不成熟，应先进行试点改革；对立法时机已经成熟的则要及时上升为法律。

　　2.四中全会提出了扩大地方立法权

　　同时，根据四中全会，还扩大了地方立法权的范围，从较大的市，放大到所有的设区的市，但立法的范围只限于“城市管理、历史文化保护、环境保护”等与城市管理有关的领域。

　　3.四中全会提出的完善立法机制和立法工作机制的要求

　　另外，四中全会中最值得关注的一点是“没有法律法规规定，规章不能减损公民权利增加公民义务”。并对以科学、民主立法为目的，完善立法工作机制进行了指引，如有序拓展公民参与立法，建立立法工作基层联系点等。特别是建立立法工作基层联系点，为律师参与地方立法，积极影响地方立法的提供了重要思路。

　　最后，四中全会明确提出了完善立法机制的要求，通过人大直接起草或政府法制机构直接起草等方式，防止部门利益法制化和立法的地方保护现象。

　　4、对律师参与立法的期待和律师发挥作用的途径

　　律师对地方立法可能发挥作用的主要途径，可以通过作为专家参与专家论证会、参与各种立法座谈会，或者以律协作为基层立法联系点或通过政协会议等方式参与。

　　律师是社会中使用法律频率最高的群体之一，律师在立法中更多地的参与，促进立法更符合科学理念，并提高立法质量。律师在参与地方立法时，应当注意在保证规范性和有效性的同时，要力求在制度设计层面上投入产出比的合理和高效，并且立法工作机制本身的完善更是不可或缺。

　　三、总结

　　此次实务研讨会，与会成员积极踊跃的就其关注的问题进行交流和讨论，并对本次会议的主题有了一个深刻的了解和全局的把握，并进一步明确了研究的方向。本次研讨会开拓了各位律师关于参与地方立法的思路和视野，与会者普遍感到受益匪浅。

　　杭州市律师协会行政专业委员会

　　2015年8月31日