会议时间：2019年11月2日（周六）下午14：00-16：30

主办单位：杭州市律协行政业务委员会

承办单位：浙江京衡律师事务所

会议地点：浙江京衡律师事务所，杭州市西湖区杭大路黄龙世纪广场C座九楼

主讲嘉宾：浙江省自然资源厅政策法规处副处长章淇华

参会人员：杭州市律协行政委员会委员、非委员律师等，共计80余人。

会议内容：

    修订后的《中华人民共和国土地管理法》（简称“新《土地管理法》”）已于近日颁布，将于2020年1月1日实施。新《土地管理法》修改充分反映了30多年来土地管理和改革取得的成效，在延续经过实践检验的土地基本管理制度的基础上，把试点地区以及各地在土地管理和改革中的成功经验、成熟做法上升为法律制度，将对土地管理和土地案件争议解决产生重要影响。为此，经市律协批准，为了提高律师们办理土地相关行政案件的业务水平，由市律协行委会组织本次学习研讨会。

    本次会议邀请了浙江省自然资源厅政策法规处副处长章淇华，章淇华副处长在土地管理和政策施行领域有着丰富的经验。在此次讲座中，章淇华副处长结合修改法规全面、深入地向参会人员讲解了本次新《土地管理法》的修订重点以及对实践操作过程中产生的具体影响，并与参会人员进行积极的互动。在章淇华副处长精彩的讲座过后，行政委员会的委员律师、非委员律师，一一结合各自丰富的实务经验就讲座内容和他们对本次修订的理解和看法和主讲嘉宾、与会律师作了卓有成效的互动交流。

    市律协行委会副主任、浙江京衡律师事务所程刚律师主持会议。

    一、浙江省自然资源厅政策法规处副处长章淇华的发言要点。 

    章淇华副处长从五个方面对此次新《土地管理法》的修改作了分享，通过对新旧《土地管理法》的对比理解并结合其土地工作的管理经验，从以下几个方面展开了着重分享：

    1．修改背景

    土地制度是国家的基础性制度，回顾《土地管理法》立法和修改历程，就是持续完善土地法律制度，不断调整协调人地关系，回应时代需要和社会经济发展呼唤的过程。新《土地管理法》修改体现了全面深化改革的新成果，体现了国情民意，破除了全面深化改革中的土地制度性障碍，适应了当前社会经济发展的需要，将更好促进土地制度改革创新，加快建立城乡统一建设用地市场。章淇华副处长首先介绍了新《土地管理法》修改的历史沿革及修改内容总览：

   （1）历次修改。1998年对《土地管理法》进行全面修订，确立了以耕地保护为核心的土地用途管制制度，强化了国家土地的职能奠定了现行土地管理法基调，着力破解我国经济快速发展、城镇化快速推进过程中土地粗放利用和耕地被大量占用的问题，建立了最严格的耕地保护制度，保障粮食安全，促进社会经济可持续发展。2004年《土地管理法》修改，健全了国家征收与征用的体系，强调保护被征地农民利益。2012年末审议，主要对47条进行修改，意图授权国务院制定土地征收补偿安置条例，历次修改都需要中央政府大力推进。而此次《土地管理法》修改则是在充分总结改革实践成功经验的基础上的制度创新和完善，体现了全面深化改革的新成果，体现了国情民意，破除了全面深化改革中的土地制度性障碍，适应了当前社会经济发展的需要，将更好促进土地制度改革创新，加快建立城乡统一建设用地市场。

   （2）本次修改的主要历程。十八届三中全会作出重要决定：“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。该决定确定了本次修改的基本思路。修法路径的确定则是从2014年12月三块地（农民的宅基地、集体经营性建设用地以及耕地）改革试点的经验总结而来，结合稳慎推进改革的修法态度，确定了三条改革底线，一是土地公有制不改变，二是耕地红线不突破，三是农民利益不受损、粮食生产能力不降低；另外，首先暂时停止现行《土地管理法》第43条、第63条中关于集体建设用地使用权不得出让等规定；暂时调整实施现行《土地管理法》第44条、第62条关于宅基地审批权限的规定；暂时调整实施《土地管理法》第7条关于征收集体土地补偿的规定。然后通过试点逐步放开的方式为试点提供法律保障。

   （3）三次审议。国务院法制办首先压缩了修改范围，凡是与“三块地”改革无关的尽量不修改；删除了自然资源部关于完善法律责任的条款；在耕地保护方面只做加法不做减法；在农村宅基地审批权限下放方面，不下放涉及农用地转建设用地的审批权限；不删除禁止占用基本农田挖塘养鱼的条款。然后再经过了全国人大常委会的两次审议方才通过。

   （4）修正案概况。修正案一共35条：新增7条，一是增加了土地监察制度，由国务院授权的机构对省、自治区、直辖市人民政府以及国务院确定的城市人民政府土地利用和土地管理情况进行督察（第6条）；二是新增了国土空间规划体系，强调编制国土空间规划应当坚持生态优先，绿色、可持续发展，科学有序统筹安排生态、农业、城镇等功能空间，优化国土空间结构和布局，提升国土空间开发、保护的质量和效率。经依法批准的国土空间规划是各类开放、保护、建设活动的基本依据。已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划（第17、18条）；三是新增了集体土地入市条款，规定土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性建设，用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务（第63、64条）；四是新设了永久基本农田保护条款，永久基本农田依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途（第35条）；五是明确了基于公共利益征收集体土地的范围（第45条）。

    另外，删除了原《土地管理法》第2条第2款和第43条，消除了集体土地入市的障碍；删除第82条，不再对不办理土地变更登记进行处罚；删除第45条第2款，删除了报国务院备案的要求；删除第37条第3款，不再要求收回弃耕两年的耕地。

    2．主要亮点

   （1）破除集体建设用地进入市场法律障碍

    删除原第43条后，消除了集体建设用地的法律障碍；并通过修改第63条进一步明确了集体建设用地的入市条件。用途上限定为工业、商业等经营性用途；权属上需经依法登记；程序上需村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意；方式上可以是出让、出租、转让、互换、出资、赠与、抵押等；交易规则上参照同类建设用地转让使用办法；不得随意改变土地用途。其他规定保障有序入市以及使用权人的长远预期。

   （2）完善农村宅基地制度

    章副处长指出，现行宅基地制度大体包含一户一宅、面积法定、分配无偿、不得转让等内容。导致宅基地闲置浪费严重，城镇农村建设用地双双增加；宅基地用益物权难以落实；一户多宅、未批先建等现象大量存在。新《土地管理法》做了如何修改：

    A. 在一户一宅的基础上增加户有所居的规定。户有所居标准要符合省、自治区、直辖市的规定，是对一户一宅制度的重大补充，体现了对农民居住权的保障。

    B. 对宅基地有偿退出作出原则性规定。允许进城落户农村村民自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。

    C. 调整宅基地审批权限。农民建房下放到乡镇人民政府。编制乡镇土地利用总体规划、村庄规划应当统筹并合理安排宅基地用地，改善农村村民居住环境和条件。农村村民建住宅不得占用永久基本农田。

   （3）工作安排

    明确国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理工作，对宅基地的规划布局提出明确要求；调整农村宅基地违法的处罚机关，监督检查违法违规职责也归属于农村农业主管部门。此次修改为农村宅基地改革预留了法律空间：宅基地三权分置；宅基地有偿使用；宅基地抵押；宅基地转让等。中央的态度比较稳慎，宅基地改革涉及亿万农民切身利益，必须谨慎。

   （4）改革土地征收制度

    两种思路： 大改： 与国外接轨，以市场化方式进行补偿，废除政府定价、政府主导征地模式；小改（被采用）：不对现行政府主导征地模式，征地模式不进行根本性改变，增加被征地农民相应的监督权、知情权。

    A. 缩小征地范围。新增第45条规定土地征收的六种情形、明确了公共利益的范围，包括军事外交、基础设施、公共事业、扶贫搬迁保障性安居工程、成片开发用地、其他情形。公共利益条文借鉴了国土征收条例，对第5项成片开发用地做出了限制条件，缩小了成片开发的范围。

    B. 完善对被征地农民合理、规范、多元制保障机制。第48条对此做了特别规定。一是明确土地征收补偿的原则是保障被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。二是明确了土地征收补偿费用。三是明确征收农用地的补偿费用和安置补助标准。四是明确征收农用地以外的其他土地、地上附着物和青苗等的补偿标准；五是明确被征地农民的社会保障。

    C. 土地征收程序更加规范。第46、47条规定改变原来征地批“两公告一登记”的征收流程，建立了征地批前调查、评估、公告、听证、登记、协议等“5+1”程序。

    D. 其他方面一是取消省级政府额土地征收审批报国务院备案的规定（删除原法第45条第二款报国务院备案的规定）二是关于征地审批权限的优化，其立法趋势是由市县人民政府进行审批。(第46条)

   （5）永久基本农田的调整规定

    一是将原法中的基本农田全部替换为“永久基本农田”，强调数量质量并重。二是取消了基本农田保护区。第33条第1款永久基本农田取消农田保护区。三是对永久基本农田的划定比例做了调整。新法对永久基本农田的划定比例做了实事求是的调整。四是明确了可以占用永久基本农田的情形（第35条）。五是建立永久基本农田划定公告制度（第34条）。

   （6）合理划分中央和地方土地审批权限

    1998年的土地管理法上收土地审批权。本次对农转用审批权限调整，按照是否涉及永久基本农田划分国务院和省级政府权限。

   （7）为多规合一预留法律空间

    一是对国土空间规划体系做出明确规定（第18条第1款）

    二是明确国土空间规划与土地利用总体规划的关系（第18条第2款和第86条）

    三十在土地利用总体规划的编制原则中落实土地空间的保护的要求（17条）

   （8）国家土地督察

    总则中增加第6条，国家土地督察制度的确立弥补了1988年《土地管理法》的缺漏。

   （9）不动产统一登记取代土地登记

    新法删除了原第12条规定，进一步确认了不动产统一登记部门的改革成果，不动产登记法列入了立法计划。

   （10）完善了土地承包法律制度。

    但总体而言，此次修法依然留有三大遗憾：一未能实现土地审批权限的重构；二是对闲置土地的处理方式仍不清晰；三是土地违法制止权、土地违法拆除权未能明确。

    3.主要影响

   （1）关于集体经营建设用地入市

    最大亮点结束了多年来建设用地不能与国有建设用地同权同价等入市的二元体制，为推进城乡一体化扫除了障碍。对国有建设用地市场的影响，存在，但可以把控。主要从符合规划、依法登记、民主决策、土地利用年度计划、规划限制等方面把控影响，但新法未对收益分配作规定。对省市县人民政府的管理能力、农村集体建设组织能力提出了新的挑战、新的要求、新的问题。

   （2）农村宅基地管理

    新法修改放活了农民住房保障、强调保障宅基地用益物权、将自然资源部门、农业农村部门、乡镇人民政府体制机制理顺。但新法未全面放开宅基地流转，试点地区后续政策衔接可能存在困难。

   （3）关于土地征收

    一是限制政府滥用征地权；二是明确土地征收程序，土地征收程序变得更为复杂，征地工作难度加大；三是多元完善的安置补偿制度，征地成本可能增加。

   （4）耕地保护

    一是耕地保护从数量相当升级为数量平衡、质量相当，经国务院批准可以异地开垦。二是基本农田升级为永久基本农田，强化永久基本农田保护。

   （5）农用地转用审批权的调整。对浙江省象征意义大于实际意义：新法未对土地征收审批权做调整；制度红利已提前释放。设区市一级用地不再由国务院审批。

   （6）规划工作。多规合一预留法律空间，规划要求程序更严格。

   （7）增加土地督察制度

    4、工作思路

    一是加强新法学习宣传培训；

    二是加快我省实施办法修改工作；

    三是抓紧开展土地征收改革相关基础工作；

    四是做好集体经营性建设用地入市准备；

    五是尽快健全农村宅基地管理机制；

    六是坚定不移的实行最严格的耕地保护制度；

    七是依法落实新的制度规定。

    5、相关法律问题的思考

   （一）集体建设用地入市

    A、协议效力问题，是管理性规定还是效力性规定；

    B、国有土地出让协议是行政协议，集体土地出让合同则是民事合同，两种协议的性质不同该如何协调。

   （二）关于宅基地管理

    A、自愿有偿退出宅基地后反悔的救济问题

    B、非法占用土地建造宅基地的处罚成谜。

   （三）关于土地征收

    土地征收安置、补偿等问题，是否涉及公共利益。

    二、交流互动

    章副处长结束讲座后，承办单位预备了茶歇。休息时间结束后，与会人员就章副处长对新《土地管理法》修改的解读内容提出问题，结合热点问题，如长租公寓等，与章副处长做了深入探讨。

    三、总结

    此次专题讲座，与会成员积极踊跃的就其关注的问题进行十分热烈的交流和讨论，并对今后土地相关案件的处理有了较为深刻的了解和全局的把握，与会者普遍感到受益匪浅。

   （会议记录整理：市律协行政委员会、浙江京衡律师事务所 张凯杰）