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《企业生态环境守法与监管基本要求》讲座业务综述
来源:自然资源与环境保护专业委员会 发表时间:2020-12-29 浏览:403 分享:

 

    一、实务案例

    张主任首先给大家讲了三个案例,通过案例启发大家思考环境主管部门的监管边界、企业的环境治理责任边界。

    案例一:12月4日,嘉兴海宁市许村镇荡湾工业园区发生印刷厂污水厌氧罐坍塌,压垮附近两家企业的车间引发事故,现场共搜救出24人,其中9人死亡,15人受伤,其中4人重伤。此次事故中,肇事的罪魁祸首是污染治理设施“污水罐”。

    事故发生后,公安机关将涉事企业主要责任人和相关责任人控制,企业责任肯定跑不了。同时,中央挂牌督办,浙江省政府成立联合调查组,对本次事故中嘉兴市和海宁县环保主管部门进行了调查。调查组认为,根据《建设项目环境保护管理条例》(国务院令682号)第20条的规定:“环境保护行政主管部门应当对建设项目环境保护设施设计、施工、验收、投入生产或者使用情况,以及有关环境影响评价文件确定的其他环境保护措施的落实情况,进行监督检查……”,环保主管部门对治污设施负有行政监管责任,由于监管不力发生事故,应根据刑法408条追究相关人员环境监管失职的刑事责任。

    环境保护行政主管部门应当对建设项目环境保护设施设计、施工、验收、投入生产或者使用情况,以及有关环境影响评价文件确定的其他环境保护措施的落实情况,进行监督检查,那么核心问题在于污水处理设施在使用过程中发生“坍塌”是否属于环保主管部门监管范围。

    案例二:浙江某二级水源地的化工园区,大量高浓度废水从园区排出,COD上千,氨氮上几百万,水质发黄发红污染严重。环保主管部门接群众举报以后,中央环保督查组进行了检查 ,电视台予以曝光,随后地方政府在河道边上建立了一大片湿地,第二次中央环保督查对该工业园区及所建湿地进行监督检查,该工业园区建湿地的行为被定性为“虚假整改、表面整改”。 工业园区建湿地的行为如何定性?如果你是园区律师,可从什么角度切入为园区提供法律服务?

    一定要搞清楚湿地到底是干什么用的。一般情况下,工业污水经园区污水处理设施处理后,尚达不到排放要求时,可通过建人工湿地来进一步处理尾水。但是,人工湿地的进水有国家规范的要求,不符合标准规范的污水进去以后没有任何效果。建人工湿地确实是一个处理污水的途径,但是还要综合考虑进水、植被等众多因素。例如,在地下水深度较深的区域,建人工湿地处理污水,要考虑植被根系距离地下水的距离,以确保生物的净化作用能使污水得到净化,当地下水距离芦苇或者其他植物的根茎还有较远距离时,该湿地并不能起到处理尾水的作用,只能作为景观湿地存在。回到原来工业园区建湿地的问题,核心关键是搞清楚建湿地的目的,如果只是景观性的湿地,不管你花多少钱,显然会涉嫌“虚假整改”,那如果是尾水处理的湿地,又会有不一样的结论,去查一查湿地的设计和审批文件可能会有帮助。

    案例三:乌鲁木齐一个生产电池的国有企业,生产电池的废渣经政府批准后临时存放在一个废弃的采石场,允许临时存放三年。三年以后企业还想在原来的位置存放,此时政府要求评估该存放行为对土壤、地下水是否有污染,如果有污染则不能再存放。于是聘请第三方机构进行调查和监测,结果发现临时堆放场地四周地下水,无论是上游还是下游重金属都严重超标。重金属毒性是相当大,严重超标可能会触犯污染环境的刑事责任。这种情况下,我们作为律师能做些什么?

    污染环境,最直观的表现有两个,一个是监测数据的结果,另一个是人民群众的感受。如果一个地区的地下水长期重金属严重超标,附近的居民应该是最先有感受的,身体健康也会出现明显问题。但是乌鲁木齐这个案例中,并没有出现群众投诉或者群体性疾病,那么在这样的情况下,就要对监测结果保持合理怀疑。监测结果一般是第三方机构出的,而不同的监测机构对监测方法的选择可能会有差异。当我们拿到监测数据后,不能轻信监测数据,要对监测数据保持合理怀疑。我们应实地考察并充分了解现场,深入掌握生产工艺、生产原料和废料的来源走向,再结合国家标准中同一污染物的不同监测方法,综合判断企业的污染行为的程度并提出合理建议。新疆这个案例,经现场调查走访,并通过查看监测报告,最终发现监测方法错误,监测机构采用监测地表水的方法对地下水进行监测,监测结果自然不科学、不准确,选用科学的监测方案进行重新监测后,监测结果证明该区域重金属并未超标,最终企业不需要承担责任。

    二、环境主管部门的监管边界以及企业的治污责任边界

    (一)环境的范围与定义

    《中华人民共和国环境保护法》第二条,“本法所称环境,是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体,包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。”环保法说的环境是影响人类生存发展的各种天然和人工改造的自然因素的总体,包括大气、水、海洋统计、矿产、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人为遗迹、风景名胜、城市和乡村,根据环保法对“环境”的上述定义,那么这个“环境”的法定范畴实际不包括工业企业的厂界内的范围。

    环境是影响人类生存和发展的各种天然和经过人工改造的自然因素,大气、水等既有排放标准,也有环境质量标准。属于环境范畴的、人为排放的大气或者水污染物进入到大气环境或者水环境,才有环境损害的问题,如果不属于环境范畴,那么能不能被定性为排放行为或者污染行为是存有疑问的。

    我们说污染,不是所有的污染都属于环境保护管理和监管的范围,有组织排放的污染物我们可以通过一系列标准管理排放行为。对于有组织排放的污染物而言,在未越过工厂法定厂界、只在一定区域内造成影响,是否属于环境保护管理和监管的范围、能否被认定为环保法所界定的污染环境的“排放行为”,依然是一个容易混淆且值得思考的问题。

    关于大气污染与法定厂界的关系,举个例子,一个工厂发生氯气泄漏,导致发生工人死亡事故,是不是环境污染且环保主管部门要不要承担监管责任?氯气泄漏的过程是无组织排放,如果没有出法定厂界,没有发生开放性扩散,没有进入厂界外大气,往往不应被认定为环境污染的范畴。如果这个厂后续出现工人因氯气泄漏发生职业病,属于职业卫生与健康的范畴,或者如有员工检查设备时被泄露的氯气呛死了,属于安全生产的范畴。同样,关于水污染,一对基本概念是地表水和地下水,地表水有排放标准,意味着污水经处理后满足一定条件是可以向地表水排放的;而地下水没有排放标准,只有质量控制标准,因此禁止向地下水排放污染物。当水中一些物质超标了,在判断属不属于环境污染中的“超标排放”时,要想到“地表水具有流动性”、“地下水距离地表有一定深度”,如果只是在特定区域内排放废水、污水,既没有流出法定厂界、也没有向下渗透到地下水的深度,不应当被认定为“污水超标排放”。以此类推,对于土壤,也是没有排放标准,只有环境质量标准;因此禁止向土壤中排放任何污染物,一旦土壤遭受污染,几百年上千年才能恢复甚至可能永久不能恢复,对生态系统甚至人类的生存产生重大影响。假设一个工厂厂界内,某个化工原料存储不当导致厂内一定区域寸草不生、工人晕厥,因没有超出法定厂界、不具有扩散性,一般不宜认定为环境污染中土壤污染,可认定为安全生产事故。那么,综合起来,当存在法定厂界时,在法定厂界以外、地表以下的范围,才属于环境的范畴,才需评价是否存在环境污染、是否应当承担环境污染责任的问题。

    (二)生态环境损害、环境污染及危险的定义及认定

    2015年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度试点方案》,第一次对“生态环境损害”的概念进行了界定,即“生态环境损害是指因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变,以及上述要素构成的生态系统功能退化。”除此之外,到目前为止,我国现行的所有法律法规都未对“生态环境损害”给出明确定义。到底什么是“生态环境损害”?例如天津港爆炸事件中,“爆炸”是否构成“生态环境损害”?

    《环保法》第42条第1款:“排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者,应当采取措施,防治在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、医疗废物、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、光辐射、电磁辐射等对环境的污染和危害。……”由此可知,“爆炸”并没有被涵盖在环境保护领域“环境污染和危害”的范畴内,不宜定性为“生态环境损害”而追究企业的环境治理责任或者追究环保主管部门的环境监管责任。一般情况下,在特定厂界内,爆炸、火灾、泄漏、高空坠落、触电、泥石流、坍塌往往都属于《安全生产法》约束的范畴,而发生废气、废水、废渣、噪声、电磁辐射、放射性、光辐射、振动才会导致环境要素发生不利改变,才属于《环境保护法》中“环境污染和危害”的范畴。

    (三)建设项目的环境监管

    建设项目的环境监管包括事中监管和事后监管。《建设项目环境保护管理条例》第19条规定:“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目,其配套建设的环境保护设施经验收合格,方可投入生产或者使用;未经验收或者验收不合格的,不得投入生产或者使用……”,《建设项目环境保护管理条例》第20条:“环境保护行政主管部门应当对建设项目环境保护设施设计、施工、验收、投入生产或者使用情况,以及有关环境影响评价文件确定的其他环境保护措施的落实情况,进行监督检查……”。第19条指的是事中监管,第20条指的是事后监管。建设项目包括污染源、非污染源和危险源,根据本条例第20条规定,环保主管部门应对污染源、非污染源和危险源的建设项目都要进行事前审批,但是事后监管的范围只有污染源,而不包括非污染源和危险源。新建一个生产农药的化工厂的建设项目,属于污染源和危险源,建设之前要完成环境影响评价等事前审批,而建成开始生产之后危险物质谁来监管?根据《环保法》,排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者应当采取措施,企业的管理责任肯定跑不了。同时,根据《安全生产法》规定,由应急管理部门而非环保主管部门负责对危险源的监管。

    (四)环境治理的主体责任

    在现行的生态环境背景下,企业守法主体责任包括行为守法责任和过程守法责任,环境保护相关的法律法规通过“禁止”、“不得”、“应当”、“必须”、“防止”、“防治”等文字表述,明确规定了企业的3000多种行为守法责任。而过程守法责任又包括产污过程守法责任、污染物输送程守法责任、治污过程守法责任、排污过程守法责任、环境损害赔偿修复过程守法责任,以及刑事责任,其中刑事责任是企业关注的重点。《刑法》第三百三十八条的“污染环境罪”:违反国家规定,排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质,严重污染环境的,处三年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金;后果特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑,并处罚金。根据该条规定,“违反国家规定”是定性,“严重污染环境”、 “后果特别严重的”是定量。当确实发生环境污染事件,如何定性和定量、依据什么进行定性和定论,关乎着企业的生死,在现有的法律、司法解释的背景下,律师要想办法在这些方面发力。 再看《刑法》第三百九十七条的“玩忽职守罪”:国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守,致使公共财产国家和人民利益遭受重大损失的,处三年以下有期徒刑或者拘役。情节特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑。 “重大损失”如何确定,以及孰轻孰重如衡量,也是律师从事相关业务需要钻研和突破的问题。

    三、总结

    环境法律业务是非常复杂、非常专业的业务领域,法律素养只能解决一部分问题,技术专业素养、管理素养、业务素养须相辅相成,企业才能做到严格守法,政府才能够严格监管,律师也要练好基本功,为维护企业利益、维护个人利益、维护政府利益做出卓有成效的努力。 

 

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