2024年4月20日下午，杭州市律师协会第十届农业农村专业委员会“土地承包管理法律实务”研讨会活动暨市律协第十届农业农村专业委员会2024年度第一次全体委员会议在杭州市律师协会大会议室召开。

本次研讨会由市律协农专委秘书长徐诗豪律师主持，浙江省农业农村厅政策改革处徐建群处长作为嘉宾作主题分享。会议最后由市律协农专委主任朱俊律师作总结发言。市律协农专委委员及部分非委员律师近四十人参加本次活动。

一、徐建群处长作“土地承包管理法律实务”主题分享

（一）《农村土地承包法》产生及修改

徐处长首先就《农村土地承包法》产生及修改的历史沿革依次介绍，辅以2009年及2018年新老法律条文对比，总结分析《农村土地承包法》立法修改导向。

2002年8月29日，正值二轮承包工作全面结束之际，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过《农村土地承包法》，自2003年3月1日起正式施行，法律施行巩固二轮承包的工作成果，同时也是村集体经济的第一部法律，中国正式进入依法承包时代。

2009年，第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议作出《关于修改部分法律的决定》，其中《中华人民共和国农村土地承包法》第十六条、第五十九条规定中的“征用”被修改为“征收、征用”，用语更为严谨。

2018年12月29日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议结合现实需要，为适应时代农业农村发展的客观要求，把党中央的重大决策部署转化为法律，把实践证明行之有效的经验转化为法律，出台《关于修改〈中华人民共和国农村土地承包法〉的决定》，且于2019年1月1日正式施行。

就客观现状来看，中国城镇化工业化迅猛发展，出现越来越多的农民进城务工，这导致土地承包经营权流转加速、方式增多、面积扩大，新经营主体大量涌现，规模经营水平不断提高。与此同时，党中央针对农业农村新形势新情况作出重大决策部署，总书记关于“三农”提及“农村土地三权分置”“引导土地经营有序流转发展适度规模经营”“二轮承包期满后再延长三十年”等等的重要论述，需及时转化为法律。在实践中，地方也在深化农村土地制度改革的道路中摸索宝贵经验，需及时总结，将实践证明行之有效的经验上升为法律。

2018年修订后，《农村土地承包法》共分为5章共70条，其中第二章“家庭承包”第四、五两节标题存在改动，法条重心不再仅仅聚焦于土地承包经营权的保护，同样重视其互换与转让，并单列一节针对“土地经营权”进行细化规定。

（二）《农村土地承包法》部分法条理解

1.第四条 针对“承包地不得买卖”的理解

由于承包地的所有权归属于农村集体和国家所有，其所有权性质不随承包与否而改变，故法律上承包地的买卖无法实现，然而实践中大众所认可的是承包地使用权的买卖，故承包地可转让、可流转，也有可能因违反法律规定而无效并可能构成犯罪。

2.第七条 正确处理国家、集体、个人三者的利益关系

关于正确处理三者的关系，首先要明确意识到农村土地并非“绝对”由村集体所有，若片面理解则将引起农村土地所有权的歧义，在经历政府从无至有的引导过程，作为律师这一集体应明晰国家、集体、个人的利益是多元的。

3.第九条 对于土地承包经营权的理解

《农村土地承包法》第九条规定“承包方承包土地后，享有土地承包经营权，可以自己经营，也可以保留土地承包权，流转其承包地的土地经营权，由他人经营。”

其与第三十三条互换、第三十四条转让、第三十五条登记、第三十六条流转及第四十一条登记相呼应。对该法条可理解为，承包土地后农民作为承包方获得土地承包经营权，承包方流转时分权，受让方能且只能取得土地经营权，而仅在承包方互换、转让承包地时，受让方同时获得土地承包经营权。由于土地承包经营权权利范围的扩大，其要求互换或转让的受让方承担向登记机构申请登记的义务，若不遵守则无法对抗善意第三人。

4.第十三条 对于所有权及土地发包的关系理解

农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。

5.第5条规定农村集体经济组织成员享有承包权

第6条规定男女平等

第16条规定家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。

农户内家庭成员依法平等享有承包土地的各项权益

第29条规定用于调整给新增人口的土地

第31条规定承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。

针对以上一系列法条，家庭承包的单位为一户，其承包权益享有者是属于农村集体经济组织成员的人，法条规定的平等享有承包权同样是对每一户农户的保障。第三十一条法条也针对承包期内妇女在结婚、离婚或丧偶期间保留“发包方不得收回承包地”的规定。

6.第18条 承包方承担的义务分别为：

6.1维持土地的农业用途，未经依法批准不得用于非农建设；

6.2依法保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性损害；

6.3法律、行政法规规定的其他义务。

可见上述义务均为不作为义务，且相较于过往，义务在不断下降，意味着土地承包从承包合同的双向性向承包权利单向性的转变。

7.第27条 承包期内，发包方不得收回承包地。

国家保护进城农户的土地承包经营权。不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件。

承包期内，承包农户进城落户的，引导支持其按照自愿有偿原则依法在本集体经济组织内转让土地承包经营权或者将承包地交回发包方，也可以鼓励其流转土地经营权。

承包期内，承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿。

徐处结合实践讲解道，发包方收回承包地的属于个别情况且一般为非有组织的行为，因为国家保护进城农户的权利，鼓励其在本集体经济组织内转让或流转权利，甚至在交回或收回承包地时，承包方有权获得补偿。

8.第四十五条   县级以上地方人民政府应当建立工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的资格审查、项目审核和风险防范制度。

工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的，本集体经济组织可以收取适量管理费用。

具体办法由国务院农业农村、林业和草原主管部门规定。

第四十七条    承包方可以用承包地的土地经营权向金融机构融资担保，并向发包方备案。

针对上述两条法规，徐处解释道具体审查制度仍在制定过程中，且集体经济组织收取适量管理缺乏理论基础，且各地方并未对此制定限制，导致具体实操难以落实。

融资担保理论上也难以实施，且各地方同样未制定限制，易导致管理混乱的问题。

（三）关于土地流转相关政策

1.要把握好政策底线与创新探索的关系。

法律及中央文件规定，要严格依据“依法、自愿、有偿”原则，严禁通过定任务、下指标或将流转面积、流转比例纳入绩效考核等方式推动土地流转，不能以少数服从多数的名义，将整村整组农户承包地集中对外招商经营，但可向本集体经济组织以外的流入方收取基础设施使用费和土地流转管理服务费，用于农田基本建设或其他公益性支出。

各地对工商企业长时间、大面积租赁农户承包地要有明确的上限控制，要让农民成为土地流转和规模经营的积极参与者和真正受益者。

2.要把握好市场交易与组织引导的关系。

针对不能以少数服从多数的名义进行土地流转问题，国家要强化农村土地集体所有权，有条件的村组可根据绝大多数承包农户意愿，依法依规组织引导土地连片流转，对少数仍想耕种土地的农户，在承包地数量、质量等不下降条件下，引导其在另行安置的地块耕种。

针对土地流转不能超过土地承包的剩余期限问题。一方面，要援引二轮土地承包到期后再延长30年的规定，从宏观上鼓励支持村集体、农户、经营主体签订流转期限超过二轮承包期限的流转合同；另一方面，也要从法律的角度，做好具体微观的衔接。（例如规定：直接延包的继续有效、有小调整由谁负责解决、有其他风险由乡村基层组织或主体承担等、按届时的政策）

3.要把握好流转规模与经营规模的关系。

土地流转有形市场已初步建立，但土地流转市场还远远没有建好，所以就目前法律政策规范下土地流转市场不可能真正建立。

徐处提出设想试图对上述问题作出回答，即在规模流转中一二级市场中，一级市场负责组织引导（实践上的成功与问题、现有法律政策上的缺陷），而二级市场负责公开交易。

（四）农村承包地三权分置与长久不变

1.三权分置

三权分别指社会性质需要的所有权、农民权利需要的承包权以及农业发展需要的经营权，其各不相同的价值取向决定了三权分离且分置的格局。

2.长久不变

习近平总书记于十九大报告中提出二轮承包到期后再延长30年，韩部长解读十九大报告讲一轮承包开始已经实现长久不变。

1993年，党中央、国务院《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》规定“在原定的耕地承包期到期后，再延长三十年不变”；1997年，党中央、国务院《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》规定“在第一轮土地承包到期后，土地承包期再延长30年”； 1998年，党中央、国务院《关于农业和农村若干重大问题的决定》规定“要坚定不移地贯彻土地承包期再延长三十年的政策”。

二、朱俊主任于2024年度农专委第一次全体委员会议作工作总结

最后，在市律协第十届农专委2024年度的第一次全体委员会议中，朱俊主任对2023年度农专委的工作进行年度总结，回顾了上一年度市律协第十届农业农村委邀请的农业农村领域各界人才分享活动及开展的各项专业研讨会活动，对农专委各组成员取得的成绩给予充分肯定，同时针对农专委委员在专业研究领域产出不足的问题进行了明确，鼓励新一年度农专委各成员发挥自身特长，加强对农业农村专业领域与法律专业领域的交叉研究，以专业论文为引更多地作为分享者来向同行交流研讨，以专业研究深度创造更多业务拓展可能性。