杭州市律师事务所等级管理标准体系是在梳理律师行业管理法律法规、规章和规范性文件的基础上，遵循律师行业发展规律，立足杭州市律师工作实际，对律师事务所规范管理予以量化和精细化管理，实现司法行政部门监督管理职能和引导律所规范管理的综合评价机制，该标准体系兼具律师管理的共性和地域特征的个性。杭州市作为省会城市和副省级城市，律所和律师数量、承办案件数量、业务收费量均占全省总量的三分之一强，律师业整体实力处于全国省会城市第二位（仅次于广州）和副省级城市第三位（次于深圳、广州），律师业具有率先发展的良好根基，通过扩大比较视域，借鉴其他省市先进管理经验，挖掘市域特征推陈出新，制订和实施杭州市律师事务所等级管理标准体系，全维度涵盖律师管理的各个方面，引导律所推进科学规范管理，将在全省乃至全国发挥示范引领作用。
一、实施律师事务所等级管理的理论依据、必要性和实践基础
（一）理论依据
深化律师事务所规范管理，是司法行政机关依法监督管理律师事务所的重要法定职能。构建律师事务所等级管理标准体系是实现司法行政法定职能的重要举措，作为规范律所管理的一项重要的具体制度安排，从法理学、行政学和管理学等多视角审视，能够发挥指引与预测功能，强化行政指导作用，并与目标管理理论相契合，从而达到合理有效配置行政资源的目的。
1、法理学依据。构建律师事务所管理评价体系具有合理性。司法行政机关代表国家对法律服务市场进行管理，必然涉及政府与市场的权力（利）配置问题，换言之，即是公法（公权力）与私法（私权利）的关系问题。我国目前已经形成了司法行政机关、律师协会、律师事务所、律师“四位一体”的律师行业管理体系，司法行政机关的管理体现了国家权力在社会管理领域的实施，律师协会的管理体现了团体自治权，律师事务所和律师的管理体现了执业组织和执业个人的自我管理权利。评价体系既体现了公权力的强制性，也引导走向行业自律与自治，评价体系的生成是公私法融合的结果。评价体系具有指引与预测功能，为律师事务所预测自身及他人执业行为的效果可能提供了可能性，体现了律师行业管理的抽象的价值追求和目标预设。评价标准应具有具体性和开放性。律师事务所管理评价体系必须具备确定性要素，各项目、标准、赋值等规定性要具有明确具体的特征，司法行政机关才能采用评价体系既定的公开的评判标准，以量化的方式加总得分，将最终所得分数作为评估对象的评定成绩，然后按得分划定律师事务所的等级。同时，指标体系及制度内容应随行业发展而动态更新，保持与时俱进的开放性。
2、行政学依据。司法行政机关制定实施评价体系具有正当性。司法行政机关制定实施评价标准有明确的法律、法规或部门规章依据，《中华人民共和国律师法》（以下简称《律师法》）第四条规定：“司法行政部门依照本法对律师、律师事务所和律师协会进行监督、指导”，司法部颁布的《律师事务所管理办法》、《律师与律师事务所违法行为处罚办法》和《律师执业管理办法》均对各级司法行政机关的职责作了较为明晰的规定，上述职责的履行需要司法行政机关采取一系列切实可行的举措。行政活动的方式，包括权力行政和非权力行政，行政指导、行政合同、行政奖励等权力色彩较淡的新型行政行为应运而生，并在行政管理过程中发挥着越来越重要的作用。行政奖励与行政指导在行政管理活动中经常结合在一起使用。司法行政机关制定律师事务所等级评价标准，从性质上讲是一种行政指导、行政奖励的管理行为，不具有法律强制力，无须法律的明确授权。
3、管理学依据。精细化管理是源于发达国家的一种企业管理理念和文化,是社会分工的精细化和对现代管理的必然要求，标准化管理与之相伴而生。在推进依法行政建设法治政府的背景下，行政管理的精细化和标准化管理受到社会各界的普遍认同，律师事务所管理评价体系是衡量律师事务所精细化管理水平的重要标志。司法行政机关对律师事务所进行等级管理，具有明确的目标导向，渗透了过程管理，产生评价结果的激励效果，在管理学的视野中，它与目标管理的内涵、特点、运行方式相契合。目标管理理论（management by objectives，简称MBO）理论强调政府机构的工作必须有明确的目标，而且该目标由上下级组织通过民主的方式参与制定。评价指标的设定与赋值，既要追求程序的民主参与性，又要追求标准本身的科学合理性和具体明确性，通过调研提升评价体系本身的科学性。
（二）建立律师事务所等级管理标准体系的必要性
1、是贯彻落实中央、省市要求的重要举措。2012年8月，市委办公厅、市政府办公厅联合下发了《关于进一步加强和改进律师工作的实施意见》（市委办〔2012〕11号）（以下简称《意见》），体现了市委、市政府对律师工作的高度重视，对我市律师业发展提出了明确的工作要求。《意见》强调指出，“制订和实行律师事务所、律师执业规范管理制度，建立健全覆盖律师执业活动各方面、各业务领域的动态管理体系……健全和完善律师执业评价机制，探索开展对律师和律师事务所进行等级管理”。制订和实施杭州市律师事务所等级管理标准体系，是对《司法部关于进一步加强和改进律师工作意见》（中办发〔2010〕30号）和《关于进一步加强和改进律师工作的实施意见》（浙委办〔2012〕10号）工作内容的具体化和精细化，是落实我市《意见》的重要工作举措，反映了杭州市律师业自身发展的需要。伴随着我市经济社会事业的快速发展，我市律师业发展潜力巨大，开展律师事务所等级管理，加强对律所的监督指导，明确实施律所等级管理的扶持和保障政策，必将进一步发挥律所作为律师执业管理机构的基础性作用，推动我市律师业科学发展。
2、是社会评价客观属性的需要。从评价的客观属性来讲，评价是一种客观存在，并发挥引导作用。目前，虽然我国律师行业没有统一的评价机制，但客观上由于律师事务所自身规模大小、专业化和规范管理程度不一，同样发挥社会评价的引导作用。多年来，党委、政府和社会各界及司法行政机关、律师协会从综合管理、社会公益、服务中小企业等不同角度对律师业进行社会评价，发挥了宣传和引导律师行业发展的作用。建立律师事务所等级管理标准体系，从规范管理的各个方面综合对律所进行评价，符合社会评价客观属性。
3、是市场导向和行业有序竞争的需要。当前，《律师法》、现行部颁规章和行业规范虽然数量较多，但大多对律师和律师事务所管理做出了原则性规定和单项规定，缺乏系统性和综合性，没有形成科学客观的长效评价机制和统一的管理平台，这就需要建立一个对法律服务市场主体的律师队伍进行评价的机制。同时，作为接受法律服务的市场客体——当事人也需要了解律师队伍的执业律师服务水平和诚信度，确保为其提供及时有效的法律服务。律所是律师的执业平台，律所等级管理标准体系作为促进双方沟通和认知的综合评价平台，通过客观公正的律所等级评价，弥补以往在社会民众选择律师时缺少形象识别的不足，使当事人能够根据评价结果自主选择律师，既保护了当事人的合法利益，又能够促进律所之间的良性竞争，进而促进律师队伍建设和行业发展。
4、是引导我市律所科学规范管理的需要。当前，我国法律法规和规章及省市规范性文件涉及律师行业管理的很多，但总体来看，宏观监督指导多，微观指导少，通过梳理相关规定，结合我市实际，制订我市律所等级管理标准体系，能够科学指导我市律所规范管理，为律所提供规范引导：一是突破律所多头管理格局。目前我市律所分为省直所、市直所和区、县（市）律所，分别由省直律师协会、市司法局和各区、县（市）司法局进行日常监督管理，通过统一的律所等级管理标准体系，能够有效突破多头管理的格局，对全市律所予以科学指导和客观评价；二是针对律所管理体制分类指导。律所管理体制分为合伙所、个人所和外地在杭分所，日常管理和规模大小等存在差异，通过制订我市律所等级管理标准体系予以分类指导，有利于行业整体发展。三是加强投诉查处工作的需要。律师行业投诉查处是司法行政部门加强监督管理的一项重要职能，近年来通过对律所实施百分考核和年度检查考核，我市律师行业投诉查处案件数2010-2012年分别为58件、29件、12件，充分说明通过规范考核能够有效减少行业投诉。目前，我市律所和律师数量仍然大幅增长，有必要进一步通过制订律所等级管理标准体系，加强规范指导。
（三）建立律师事务所等级管理标准体系的实践基础
1、杭州市律师业发展基础。杭州是省会城市和副省级城市，近年来我市经济社会发展的重要指标居于全国省会城市第二名、副省级城市第三名。2012年全市生产总值7803.98亿元，财政收入1627.89亿元，人均GDP超过14000美元。律师业多年来保持着持续快速健康发展的势头，全市律师事务所数量、律师从业人数、业务收入等均占全省总量的三分之一强，整体实力处于全国省会城市第二位（仅次于广州）和副省级城市第三位（次于深圳、广州）。截止2013年9月底，全市共有律师事务所272家（不含省直所），其中合伙所170家，个人所102家，执业律师3301名（专职律师3102名，兼职律师199名）。律师执业机构和从业人数基本保持着年均20%左右的增幅，杭州律师业的影响力日渐增强，北京、上海、广州等地共有15家律师事务所在杭州开设了分所。我市律师积极参与社会管理创新和参政议政，促进政府科学决策和依法行政，参加进社区（中心村）、信访值班、普法宣传、承办法律援助案件以及捐资助学等各类社会公益活动，全方位服务经济社会发展的能力不断增强。当前，在我市律师业快速发展和个人所迅猛增长的大背景下，加强司法行政部门监督管理能力，推动合伙所做精做强和个人所内部管理，打响杭州律师品牌，是摆在司法行政部门面前的重要问题。
2、年度检查考核工作基础。自2007年起，我局首次制定《杭州市律师事务所百分考核标准》并实施，通过实地检查的方式，查看学习记录、会议记录、管理制度及全年业务登记、账册、卷宗，对律所年度各项工作进行全面考核，之后每年根据考核情况对考核标准进行微调。2011年起，将年度检查考核标准分为实地检查和书面审查阶段，书面审查与实地检查、抽查相结合，其中实地检查阶段，延续历年律师事务所百分考核的方式。2013年，对考核指标进一步量化和细化，制订施行《杭州市律师事务所年度检查考核标准》，引导律所加强基础管理。经过历年的百分考核，我市律所在内部管理、业务拓展、业务培训和设施建设等各方面进一步规范，考核标准充分发挥了引导律所作为律师执业机构的基础性管理作用，在促进律所规范管理、加强律师队伍建设和规范律师执业行为等方面均发挥了积极作用，为我市推行律师事务所等级管理标准体系奠定了工作基础。
二、面临的主要问题
当前，我国律师管理相关的法律法规和规章逐步完善，但鉴于由于我国律师制度恢复时间不长，与西方律师制度存在体制差异，借鉴学习作用有限，各省市律师业发展不均衡，难以建立统一的律师事务所管理评价机制，我国律师事务所等级管理标准体系的评价制度仍处于起步阶段。近年来，各省市司法行政部门因地制宜，总结了很多先进的管理理念和经验，开展了有益的探索，据不完全统计，以下省市开展了各类律所等级考核工作，如江西省、黑龙江省大力推进律师事务所信用等级评定工作，着力打造律师事务所诚信品牌，成都、昆明、郑州、扬州以及我省嘉兴市、舟山市等地司法行政部门制定律师事务所星级评定考核办法，积极推进律所等级评定工作，从推行效果来看，通过推行律所等级考核，对律所管理和行业发展起到了积极的推动作用，如扬州市司法局推行律所“星级模式”，使律所有了发展目标，法律服务成效和集聚效应明显，社会民众选择目标明确。当前，我市律所历经多年的百分考核和年度检查考核，积累了丰富经验，但是通过与各省市律所等级管理标准加以比对和分析，目前我市年度检查考核标准仍存在一些共性问题，如缺乏理论支撑和理念创新、缺乏全面统一谋划、缺乏工作机制保障、考核指标有待完善等。这些影响律所等级管理标准体系科学性和公信力的问题，有待进一步改进和完善。
（一）缺乏理论支撑和理念创新。自2007年起，市局对全市律师事务所开始百分考核。由于我市律师业发展迅速，律所和律师数量增长较快，律师管理部门人少事繁，忙于具体事务，历年根据工作需要对百分考核指标进行微调，变动幅度不大。百分考核作为一项常规工作，缺乏理论支撑和理念创新，缺乏先进管理意识、管理理论和统一的规范化管理标准的导入，导致评价管理相对停滞和失衡，评价作用不凸显。
（二）缺乏全面统一谋划。近年来，全国人大和司法部大力加强律师管理工作，新修订和实施一批律师管理工作法律和规章，自2008年6月1日起新修订的《律师法》施行后，《律师事务所管理办法》、《律师执业管理办法》和《律师事务所年度检查考核办法》等规章相继实施，省司法厅相继下发《浙江省律师事务所执业行政许可操作规程》、《浙江省律师行业投诉查处工作规则》、《浙江省律师服务收费标准》和《浙江省律师事务所年度检查考核实施细则（试行）》等系列规范性文件，对司法行政部门监督指导职责内容予以明确。当前，百分考核标准已经不能完全适应法律法规规章的要求和我市律师业发展需要，需要全面统一谋划，认真梳理相关法律规章和规范性文件，研究律师管理职能变化，把握律师业发展规律，从更高层面科学制订推行律所等级管理。
（三）缺乏工作机制保障。百分考核作为一项常规性工作，在引导我市律所规范管理和律师规范执业方面发挥了一定的作用，但是由于未建立明确的工作机制和保障措施，尤其是相应的配套保障措施未明确和跟进，影响了考核的权威性和公信力，未能充分发挥激励和引导律所实现更高层次规范管理的作用。因此，确立考核工作机制，加大考核工作保障力度，明确考核配套措施，是我市实施律所等级管理亟待解决的重大问题。
三、制订杭州市律师事务所等级管理标准的主要原则
（一）考核全面，凸显地方特色。律所等级管理标准体系既要体现律所作为法人应享有的权利，但同时也要体现律所应承担相应的管理责任和义务，如加强内部管理、承担法律援助任务、参与社会公益事业、义务免费咨询活动等，将经济效益和社会效益考评相结合。根据杭州市律师业发展状况，各项指标数额设定力争符合实际并兼顾发展规模不一的律所。考核指标初始分值设定较高并且容易得分，之后难度系数逐渐加大，确保律所考核分值真实反映律所规范管理和发展规模差距。律所考核指标凸显地方特色，如将市局、市律协下发的律师管理通知及时传达，行业投诉查处及惩戒情况通报纳入考核范围，律师进社区（中心村）作为年度重点工作考核等。
（二）量化管理，指标赋值科学化。市局律师管理处召开区、县（市）司法局座谈会，征求律所意见，合理确定考核体系的架构、指标内容以及各项指标赋值，如律所的办公面积和办公设施等条件，律师人员结构、业务绩效等可根据律所报表制订，各项指标力争紧贴我市律所实际情况。为确保公平公正实施律所等级管理，考核指标全面量化，增强监督指导的针对性，如律所文化建设难以界定，可将律所社会宣传、承担社会责任、文体活动和论文撰写等内容分类量化纳入考核，律所加强质量监督和风险防控细分为案件审批、印章管理、分类编号、质量监督和规范收费等指标。
（三）注重引导，考核指标精细化。为力争做到考核指标细致全面，建议考核分值设计为220分，其中基础分值200分，加分项目20分。共分为七大项目，可分为律所办公环境与社会形象、队伍建设、规范管理、业务绩效、司法行政部门监督指导）、年度重点工作、加分条件，项目下设立一级指标和二级指标。各项指标力求精细并具备可操作性，如办公环境指标，可具体区分为办公面积、区域位置、配套设施、人均资产和结构布局等。再如，律所党支部是律师党建工作的基层组织，直接承担了《党章》第三十一条规定的八项基本任务，党建考核指标可细分为党团建设、政治学习、组织生活和文体活动等，是对律所党支部承担各项基本任务的全面考核。
四、工作建议
（一）制订实施办法。为规范化开展我市律师等级管理评定工作，建议市局制订《杭州市律师事务所等级管理实施办法》，明确组织机构和评定程序。由市局负责律所等级管理评定工作，制订杭州市律师事务所等级管理评定委员会的设立办法及工作规则，市律师协会参与配合。市局设立杭州市律师事务所等级评定委员会（简称评定委员会），负责对全市律所等级管理的评定工作，下设等级评定办公室（简称评定办公室），负责评定工作的组织实施。评定委员会主任由市司法局局长担任，分管律师工作的副局长担任副主任，成员由律师管理处处长、市律师协会秘书长等人员组成，适当时候可扩大评定委员会成员，增加学术界、服务业、客户代表等人选，增强评选的代表性与公信力。评定办公室设在市局律师管理处，办公室主任由律师管理处处长兼任。
（二）明确考核流程。评定程序中，建议明确将律所年度检查考核标准和等级管理考核标准合二为一，纳入同一规范管理考核体系。评定工作在每年的年度检查考核前开展，采取律所自主申报——评定办公室受理——律师管理处实地检查考核（律协配合）——向社会公示考核结果——评定办公室向委员会推荐——评定委员会审核确定——公告等级评定结果等程序，每两年组织一次评定。评定分值以年度检查考核中实地考核分值为主要依据，同时结合日常监督管理掌握的情况。凡已评定综合等级的律师事务所，每两年复核一次。复核方式为全面复查与重点抽查相结合。经复查达不到要求的，取消原等级，根据复查情况确定新等级。律师事务所综合等级评定结果在行业内进行通报，并向社会公告，接受公众监督。同时，确定律所等级的律师事务所或律师受到行政处罚或2名以上律师（含2名）受到行业处分的，由评定办公室提请评定委员会撤销其等级评定称号，收回牌匾并予以公告，两年内不得申报参加等级管理评定。
（三）科学制订等级考核评定比例。2013年我市250家律所参加年度检查考核，其中100分以上5家，占比2%；90-99分为14家，占比5.6%；80-89分为33家，占比13.2%。建议我市制订等级管理考核体系严格控制评定比例，五星级、四星级和三星级律所可分别设定在205分以上、185-205分（不含）和165-185分（不含），评定比例分别在2%、5%和10%以内。
（四）加强工作保障。为增强等级管理评定的权威性和公信力，确保我市律所等级管理评定工作取得实效，建议采取以下配套措施：
1、评优推荐。建议将律师事务所等级管理评定结果作为司法行政机关评优推荐的重要依据，被评定为三星级（含）以上的律所方有资格申报市级优秀律师事务所，四星级（含）以上的律师事务所方有资格申报省级优秀律师事务所，五星级律师事务所方有资格申报全国优秀律师事务所。三星级（含）以上的律师事务所方有资格参加第二年度各类综合评先推荐资格。按照中共杭州市委、杭州市人民政府《关于进一步加强中介服务业发展和管理的若干意见》（市委[2009]23号）和《杭州市著名商标认定和保护办法》的规定，鼓励我市律师事务所创树品牌，优先推荐三星级以上律所参加中介服务示范企业和行业标兵评比活动，并向有关部门争取专项资金，对获得中国驰名商标和省市著名商标的律所予以扶持奖励。
2、律师协会理事推荐。《杭州市律师协会章程》明确规定，律师协会是律师的自律性组织，依法对律师实施行业管理。理事会是律师代表大会的常设权力机构，由律师代表大会选举产生。省市各级律协理事大多是律所的主任或合伙人，在律所规范管理中能够发挥决策性作用，对律所规范管理应有深刻的认识和实践。因此，建议将律所等级管理评定三星级以上作为推荐市律协理事资格的准入条件，推动律协汇聚律所管理精英，更好的履行行业管理职责，推动行业自治。
3、与律师开展参政议政和立法修法工作配套。建议市各级司法行政部门与市人大、组织部、市政法委、统战部等有关部门加强协调会商，在推荐、审查方面严格把关，将律所评定三星级以上作为推荐属地律师当选各级党代表、人大代表和政协委员的准入条件。近年来,我市律师积极参加有关地方法规及规范性文件的起草、论证、审查等，通过研讨会、可行性论证会、辩论会、法律风险评估会等多种形式，为制定地方法规及规范性文件提供专业的法律意见和建议。为加强我市律师参与立法修法工作，建议各区、县（市）司法行政部门在向有关部门推荐立法修法人员时，明确将律所等级管理评定三星级以上作为推荐的必备条件。
4、政府法律顾问推荐。为深入贯彻依法治国基本方略，进一步提高政府依法行政水平，自2013下半年起我市拟出具文件加强政府法律顾问工作。律师是担任政府法律顾问的重要组成部分，建议严把政府法律顾问聘用关口，将律所等级管理评定四星级以上作为推荐市各级政府法律顾问资格的准入条件，各区、县（市）将评定律所三星级以上作为推荐属地各级政府法律顾问资格的准入条件。
5、与政府采购法律服务和政府补贴法律服务相配套。党的十八大报告指出，要围绕构建中国特色社会主义管理体系，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系。公共法律服务体系是基本公共服务体系的重要组成部分，如深圳开政府购买法律服务先河，通过公开招标，确定全市7家律师事务所为市总工会的法律服务机构，委托签约律师所处理市总工会指定的劳动争议案件的代理工作。建议我市在政府采购法律服务或政府补贴法律服务项目时，将律所评定三星级以上作为准入条件，并在律师进社区和法律援助工作可适度倾斜。律师进社区和法律援助工作是我市律师承担社会责任开展社会公益的重要载体，律师事务所规范管理水平与律师进社区、法律援助工作质量呈现密切的正向关联度。同时，青年律师培养是律所规范管理的一项重要内容，律师进社区和法律援助工作是青年律师接触社会和锻炼法律实务技巧的重要平台，建议在安排部署律师进社区和法律援助工作方面，对评定三星级以上律所适度倾斜，进一步提升工作质量，加强青年律师培养。
6、与专业培训挂钩。《意见》明确要求，要“大力加强律师业务素质建设，完善律师培训体系，积极开展各类专业培训，不断提高广大律师的业务水平。合理安排市政府律师人才培养专项资金，做好青年律师人才及紧缺专业律师人才的培训工作”。近年来，市局每年举办业务培训班，推荐律师参加境外知识产权培训，建议今后把律所管理培训、业务培训等与律所等级管理评定结果相挂钩，明确等级评定三星级以上作为参加相关专业培训的资质条件。
7、与律师业税收和人才服务配套政策相关联。市委《意见》（市委办〔2012〕11号）明确规定，要加大对律师行业的政策扶持和保障力度，把律师业纳入现代服务业予以重点扶持，落实税收等相关优惠政策。杭州市“十二五”人才发展规划（2011—2015）也提出大力实施现代服务业高级人才培养计划，对中介等现代服务业领域中的管理干部、服务业高级管理人才和高层次专业技术人才实施专门培训，组织参加学习考察和国（境）外培训。建议市局争取律师业税收和人才服务配套政策，明确评定三星级以上律所作为享受各类纳税和队伍建设的准入条件，激励律所加强规范管理做精做强。
8、与政府投资或参股的重大项目律师参与相配套。我国“十二五”规划纲要提出，要“建立重大工程项目建设和重大政策制定的社会稳定风险评估机制”。2009年6月24日，市委、市政府出台《杭州市重大事项稳定风险评估暂行办法》（市委办发〔2009〕105号），所指称的“重大事项”已经基本上涵盖了重大工程项目和重大政策。该《办法》要求开展风险评估工作中，可邀请法律工作者参加，建议市局与有关部门沟通协调，在评定三星级以上律所中遴选律师设立“社会稳定风险评估律师库”，将该库律师作为律师参与重大项目实施和决策的法律评估人员，并规定该三星级以上律所方具有参与政府投资或参股的重大项目提供法律服务的竞标资格，确保法律服务质量。
当前，我市正处于全面提升国际化、城市化、工业化、信息化、市场化水平的关键时期。律师业作为新经济组织和新社会组织，具有社会接触面广和精通法治实践的职能优势，通过实施杭州市律师事务所等级管理标准体系，不断推进和深化律师事务所科学规范管理，充分发挥法律服务专业优势，必将对深化中国梦的杭州实践和推动我市经济平稳较快发展发挥积极的促进作用。
